辯證唯物主義認識論告訴我們，研究某一事物，要研究其本質，必須研究事物發(fā)展的歷史和現(xiàn)實過程，并善于通過對事物存在的綜合分析加以總結，形成經驗。所謂“本質”，是“指事物本身所固有的，決定事物性質、面貌和發(fā)展的根本屬性”。因此，研究人民政協(xié)民主監(jiān)督，必須基于民主監(jiān)督的發(fā)展歷史來探尋其固有的根本屬性；必須基于我國社會主義監(jiān)督體系的現(xiàn)實環(huán)境來探尋其相對穩(wěn)定的本質特征；必須基于我國基本政治制度來探尋其基本規(guī)律。
一、關于人民政協(xié)民主監(jiān)督的歷史形成
中國共產黨歷來是把互相監(jiān)督作為多黨合作的一項重要內容。堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，就必須進一步發(fā)揮人民政協(xié)的民主監(jiān)督作用。中國共產黨要接受包括民主黨派在內的廣大群眾的監(jiān)督，這一思想毛澤東同志早在延安時期就已經提出。早在1945年，著名民主人士黃炎培先生訪問延安時，與毛澤東同志談到歷史上許多政權“其興也勃焉，其亡也忽焉”的現(xiàn)象，提出共產黨能否擺脫這種周期率。毛澤東同志樂觀地回答：我們已經找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，才不會人亡政息。新中國成立后，中國共產黨成為執(zhí)政黨,黨制定的方針、政策正確與否，直接關系到社會主義事業(yè)的成敗和國家的興衰,非常需要聽到來自各方面的意見和批評,接受各方面人士的監(jiān)督。1956年，中國共產黨提出了與民主黨派“長期合作、互相監(jiān)督”的方針。毛澤東同志在闡述這一方針時指出：所謂互相監(jiān)督，當然不是單方面的，共產黨可以監(jiān)督民主黨派，民主黨派也可以監(jiān)督共產黨。
十一屆三中全會后，鄧小平指出：“我們政治體制改革總的目標是三條：第一，鞏固社會主義制度；第二，發(fā)展社會主義社會的生產力；第三，發(fā)揚社會主義民主，調動廣大人民的積極性。”他強調“人民政協(xié)是發(fā)揚人民民主、聯(lián)系各方面群眾的一個重要組織。中國的社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設中的各項社會經濟問題，進行協(xié)商討論，實行相互監(jiān)督”。加強民主監(jiān)督，有利于集思廣益，正確決策。鄧小平說：“由于我們黨的執(zhí)政黨地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習氣。因此，對于我們黨來說，更加需要聽取來自各方面的批評和監(jiān)督，以利于集思廣益，取長補短，克服缺點，減少錯誤。”1982年，民主監(jiān)督作為人民政協(xié)的一項基本職能正式寫入政協(xié)章程，這是我國社會主義民主政治建設的重大成果。鄧小平把政治協(xié)商和相互監(jiān)督作為我國政治體制中的一種民主制度形式予以定位，這是對毛澤東八字方針的繼承和發(fā)展，實現(xiàn)了從方針政策到制度安排的創(chuàng)新，也使中國共產黨與各民主黨派之間的相互監(jiān)督發(fā)展為對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評的方式進行的民主監(jiān)督，監(jiān)督的領域、對象、內容都有了新的拓展。
2006年，中共中央頒發(fā)了《關于加強人民政協(xié)工作的意見》（中發(fā)[2006]5號），明確了人民政協(xié)的民主監(jiān)督是政治監(jiān)督，要求各級黨委和政府自覺接受民主監(jiān)督，要完善機制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，暢通渠道，提高民主監(jiān)督的質量和成效。人民政協(xié)民主監(jiān)督職能日趨成熟，逐步走向制度化、規(guī)范化。
二、關于人民政協(xié)民主監(jiān)督的實踐
人民政協(xié)成立初期，特別是1954年后，全國政協(xié)和地方各級政協(xié)組織的經常性工作基于政權建設的需要，主要圍繞毛澤東同志提出的人民政協(xié)五大任務來組織開展，其工作機構、工作形式和工作任務在范式上大致統(tǒng)一。改革開放以來，人民政協(xié)的工作實踐及其理論研究主要是緊緊圍繞經濟建設這個中心來開展，民主監(jiān)督正式作為人民政協(xié)三大職能之一被寫入章程。人民政協(xié)在履行民主監(jiān)督職能的長期實踐中，領域不斷拓展，并且形成了一些成熟的、富有成效的、為各級政協(xié)所普遍采用的民主監(jiān)督形式。在總結人民政協(xié)六十年工作實踐的基礎上，根據(jù)中國共產黨關于加強執(zhí)政能力建設的需要，《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》對人民政協(xié)履行職能作出了宏觀性的規(guī)范和要求。對民主監(jiān)督的性質、地位以及內容、形式、程序進行了高度概括。
中國特色社會主義監(jiān)督體系是由多種監(jiān)督形式組成的，主要包括黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、人民政協(xié)和民主黨派的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等。這些監(jiān)督形式從多角度、多層面共同構成比較完備的社會主義監(jiān)督體系。民主監(jiān)督作為人民政協(xié)的一項主要職能，以其獨特的特點和優(yōu)勢，成為社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。人民政協(xié)的民主監(jiān)督是建立在政黨合作和各族各界人民協(xié)商共事基礎之上的，側重于上層建筑的完善、發(fā)展和大政方針、中心任務的確定與執(zhí)行，與我國基本政治制度相聯(lián)系。它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產黨和各民主黨派、無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評和建議的方式進行的政治監(jiān)督。其主要形式有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關部門組織的調查和檢查活動；政協(xié)委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監(jiān)督人員；以及各專門委員會或界別小組開展的民主評議、行風評議或舉辦的政協(xié)論壇、知情問政的協(xié)商會、座談會、情況通報會、界別座談等。人民政協(xié)的民主監(jiān)督具有層次高、視野廣、影響大的特點和優(yōu)勢，是任何其他組織不能替代的。
各級政協(xié)十分重視發(fā)揮提案、建議案在民主監(jiān)督中的作用。作為人民政協(xié)履行職能的一種重要形式，政協(xié)提案在民主監(jiān)督工作實踐中表現(xiàn)出突出的特點：一是方便靈活。政協(xié)委員可以個人或者聯(lián)名方式提出提案，政協(xié)全體會議期間可以小組或者聯(lián)組名義提出提案；參加政協(xié)的各黨派、人民團體可以本黨派、團體名義提出提案；政協(xié)各專門委員會可以本專門委員會名義提出提案。提案在時間和數(shù)量上不受限制，在選題上也有充分的自由。二是機制比較健全。從提案的提出、審查、立案、交辦、承辦、反饋等環(huán)節(jié)上，都已形成了明確的要求和規(guī)范的做法，并有制度上的保證。三是成效顯著。各級政協(xié)的實踐證明，政協(xié)提案是人民政協(xié)履行職能的一種非常富有成效的形式。而建議案是人民政協(xié)履行職能的一種鄭重形式，是政協(xié)組織委員通過專題調研，充分論證，由政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委、政府提出的重要建議。與提案相比，建議案涉及的內容更加重要，形式更加莊重。運用建議案這種形式，更易于發(fā)揮政協(xié)的整體功能，也更易于引起決策機關的高度重視。
從民主監(jiān)督多年的實踐來看，它在推動我國民主政治建設中作用重要，效果明顯。一是拓寬了民主渠道，有利于黨委、政府充分了解民情，廣泛集中民智，實現(xiàn)決策的民主化、科學化。二是通過反映社會各階層的要求和愿望，使黨的各項方針、政策最能體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，從而密切黨同群眾的聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政基礎。三是有利于各民主黨派參政作用的發(fā)揮，促進基本政治制度的完善，更好地協(xié)調關系，化解矛盾，維護安定團結，為全面建設小康社會創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。四是有利于我們黨不斷加強自身建設，提高領導水平和執(zhí)政能力，提高拒腐防變和抵御風險的能力。
三、關于做好人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的思考
人民政協(xié)的民主監(jiān)督在我國政治生活中具有獨特優(yōu)勢和作用，與加強社會主義政治文明建設的要求相一致。要發(fā)展社會主義民主，就必須重視人民政協(xié)的民主監(jiān)督，要建設社會主義政治文明，就必須加強人民政協(xié)的民主監(jiān)督。如何從政治經濟社會的實際出發(fā)，正確認識人民政協(xié)民主監(jiān)督的歷史地位，認真總結人民政協(xié)民主監(jiān)督的成功經驗，建立科學、規(guī)范、可操作性強的民主監(jiān)督綜合評價體系，對于探索新世紀新階段民主監(jiān)督的新途徑，拓寬民主監(jiān)督的渠道，進一步完善我國監(jiān)督體系，從而進一步推動我國民主政治建設進程，推進科學發(fā)展，促進社會和諧，意義十分重大。
1.人民政協(xié)民主監(jiān)督必須始終堅持中國共產黨的領導。人民政協(xié)的民主是一種有序的民主，民主監(jiān)督是一種有組織的監(jiān)督。人民政協(xié)民主監(jiān)督是以協(xié)商討論和批評建議為主要形式的監(jiān)督，它不是權力對權力的制衡，而是民主對權力的約束，本質上是一種民主權利、民主形式和民主渠道，目標是實現(xiàn)人民民主。人民政協(xié)民主監(jiān)督與我國現(xiàn)實的政治、經濟、文化以及社會發(fā)展的狀況息息相關，通過有序的政治參與，在政治、經濟、文化以及社會協(xié)調發(fā)展的基礎上得到制度化、規(guī)范化和程序化。人民政協(xié)民主監(jiān)督整個過程必須在中國共產黨的領導下有步驟、有目標、有秩序地進行，必須有利于加強、改善、完善中國共產黨對經濟社會的全面、核心領導；有利于提高中國共產黨領導能力和執(zhí)政水平；有利于發(fā)揚政治民主與維護政治秩序的統(tǒng)一；有利于在團結穩(wěn)定的前提下發(fā)揚民主，在發(fā)揚民主的過程中鞏固和發(fā)展團結穩(wěn)定的政治局面。
2.人民政協(xié)民主監(jiān)督必須始終以科學發(fā)展觀為指導。科學發(fā)展觀是“堅持以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀。”科學發(fā)展觀有利于建立和諧政黨關系，是實現(xiàn)民主科學決策的基礎，為民主監(jiān)督提供了良好的空間。我國實行共產黨領導的、多黨派合作的政黨體制是根據(jù)我國自身的特點形成的，具有中國特色和優(yōu)勢。它是馬克思列寧主義同中國革命和建設實踐相結合的一個創(chuàng)造，是我國以人為本，運用科學發(fā)展觀的理念，對政黨、政黨關系和政黨體制，根據(jù)我國國情的一次創(chuàng)新。和諧的政黨關系是民主決策、科學決策的基礎。科學的決策過程包括：決策前較全面地掌握情況；決策中充分發(fā)揚民主，廣泛聽取各方面的意見；決策后具備有效的監(jiān)督、糾錯機制。人民政協(xié)具備其獨特的優(yōu)勢，能夠從多方面、準確地掌握情況，發(fā)揮其智力密集的優(yōu)勢積極建言獻策，發(fā)揮自身特殊的政治優(yōu)勢實行民主監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤。人民政協(xié)在履行民主監(jiān)督職能過程中，要立足于這一政黨制度的實際，立足于建立和完善科學的決策機制，始終堅持把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，在不斷完善社會主義市場經濟體制，保持經濟持續(xù)快速協(xié)調健康發(fā)展的同時，加快政治文明、精神文明的建設，形成物質文明、政治文明、精神文明相互促進、共同發(fā)展的格局。
3.人民政協(xié)民主監(jiān)督必須始終堅持自我完善，不斷創(chuàng)新。
著力提升民主監(jiān)督工作的狀態(tài)。作為政協(xié)機關工作人員和政協(xié)委員，要消除怕監(jiān)督和不敢監(jiān)督的思想，大膽工作，勇于實踐，時刻牢記自己肩負的時代重任，忠誠履職，樹立“無功即是過”，不搞好民主監(jiān)督就是失職的責任意識，努力提高監(jiān)督水平和能力。要把握黨政工作的大局，抓住群眾關心的熱點難點問題，深入基層、深入群眾，加強調查研究，“把脈問診”、找準“癥結”，“監(jiān)”在點子上，“督”到要害處，增強民主監(jiān)督工作的實效。
創(chuàng)新民主監(jiān)督工作的內容、形式和載體，突出解決民主監(jiān)督工作不夠深、不夠廣、不夠實、不夠規(guī)范的問題。政協(xié)民主監(jiān)督的內容幾乎涵蓋了黨委政府工作的各個方面。因此，政協(xié)組織要結合經濟發(fā)展、社會進步的實際，選擇黨和政府政策落實中存在的問題以及人民群眾關心、關注的熱點、難點問題，圍繞科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，突出重點，進行監(jiān)督。在工作實踐中，要緊緊圍繞經濟發(fā)展環(huán)境、民主法制建設及社會和諧穩(wěn)定等重點內容履行民主監(jiān)督職能。在把握民主監(jiān)督內涵的前提下，探索民主監(jiān)督的新形式，對于加大民主監(jiān)督力度，增強民主監(jiān)督實效具有重要的意義。事實上，政協(xié)進行民主監(jiān)督本身就是一個運用不同形式的探索過程。在這個過程中，有的形式經過實踐檢驗是切實可行的，被肯定下來，如協(xié)商討論、建議批評等；有的形式正處于實踐檢驗的過程中，需要繼續(xù)探索完善，如民主評議行風或干部，參與重大案件的調查等。民主監(jiān)督的載體除了建議案、提案、社情民意專報外，聽證會、民主監(jiān)督函、與新聞媒體合辦“政協(xié)委員之聲”、“提案追蹤”欄目等，都是值得探索和運用的。總之，政協(xié)的民主監(jiān)督要通過適當?shù)男问絹韺崿F(xiàn)，民主監(jiān)督的強弱有賴于民主監(jiān)督內容和形式的高度統(tǒng)一。
完善民主監(jiān)督知情、溝通、反饋機制。要通過舉行知情問政會，主動邀請黨委、政府及有關部門負責人就政治、經濟、社會中的重要事項和黨政重大決策等問題向委員們介紹情況、答復問題、聽取意見，這既是政協(xié)委員知情參政的重要途徑，也是履行民主監(jiān)督職能的有效形式。通過這種形式，既便于政協(xié)委員和社會群眾及時獲取黨和政府有關工作的信息，解決委員們因信息不充分而無法實施有效監(jiān)督的問題，又有利于黨委、政府傾聽群眾呼聲，廣泛集中民智，作出正確決策，促進政務公開，密切干群關系。要建立“社情民意專報”制度，以直通車的形式，將政協(xié)委員反映的社情民意，直接快速報送黨委、政府主要領導。還可以與媒體合辦《政協(xié)論壇》、《委員視點》等欄目，在互聯(lián)網上開辟“民主監(jiān)督之窗”，把民主監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督有機結合起來。
提高民主監(jiān)督工作的組織化程度。民主監(jiān)督是有組織、有秩序、高層次的監(jiān)督，達不到一定的度，將難以奏效；超過一定的度，則會使政協(xié)自身力所不及，甚至越位。增強民主監(jiān)督力度，主要是加強規(guī)范化、制度化建設，提高組織化程度。一是發(fā)揚敢為人先的精神，解放思想，先行先試，考慮在全國率先設立政協(xié)民主監(jiān)督委員會；二是出臺《政協(xié)民主評議工作暫行辦法》，為民主評議工作作出制度性安排；三是對政協(xié)組織或委員提出的建議和批評意見，要有專門的機構和專人落實承辦，及時反饋辦理情況，使每條意見和建議都有答復，有結果；四是要進一步加強民主監(jiān)督小組的工作，成立以主席會議成員牽頭的民主監(jiān)督工作領導小組，提升民主監(jiān)督小組的領導規(guī)格，以政協(xié)名義向黨政部門和司法機關統(tǒng)一委派政協(xié)委員擔任民主監(jiān)督員，并不定期地印發(fā)《民主監(jiān)督工作簡報》。
做好民主監(jiān)督工作，對于加強民主政治建設，建設社會主義政治文明；對于加強黨風廉政建設和機關效能建設，密切聯(lián)系群眾，克服官僚主義、形式主義，及時發(fā)現(xiàn)和糾正工作中的缺點錯誤；對于廣開言路、廣開才路，廣泛了解社情民意，促進決策民主化、科學化，凝聚各方力量共建和諧社會都有著十分重要的現(xiàn)實意義。湖南省政協(xié)主席胡彪針對民主監(jiān)督提出“準確定位，把握適度”的方針，這是對做好民主監(jiān)督工作經驗性的總結。履行監(jiān)督職能，既要界定好范圍，找準問題的關鍵點，又要運用好監(jiān)督方法，不能面面俱到，也不能求全責備，要量力而行。履行監(jiān)督職能，要做到“五不”：不設想靠權力去監(jiān)督；不隨心所欲，什么都監(jiān)督；不站在對立面，盲目監(jiān)督；不借題發(fā)揮，假公濟私，不操之過急，提出過分要求。
（作者系岳陽市政協(xié)原主席）